Het vertrouwensbeginsel is een algemeen beginsel van 'behoorlijk bestuur' en houdt in dat de overheid het door haar gewekte gerechtvaardigde vertrouwen na moet komen. De lat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel werd in de rechtspraak zo hoog gelegd, dat een vertrouwende burger bijna nooit een geslaagd beroep op dit beginsel kon doen.

In de rechtspraak is er nu een koerswijziging te zien. Het gaat daarbij niet meer om de vraag of een toezegging ondubbelzinnig en onvoorwaardelijk is, maar om de vraag hoe de toezegging redelijkerwijs op de vertrouwende burger is overgekomen. Hieronder zal ik deze ontwikkeling in de rechtspraak bespreken en enkele praktische tips meegeven.

De toepassing van het vertrouwensbeginsel ‘oude stijl’: hoe zat het ook alweer?

Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is onder de 'oude' rechtspraak nodig dat er ''aan het bestuur toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.''
 
Zoals gezegd; onder deze jurisprudentielijn lag de lat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel hoog. Bij bijna elk beroep slaagde de burger er niet in om aan de rechter aan te tonen dat er überhaupt sprake was van een toezegging of dat de toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan toegerekend kon worden. 

De kern van het probleem dat zich voordeed onder de 'oude stijl' kwam erop neer dat er een enorme kloof bestond tussen aan de ene kant de perceptie van de burger en diens, begrijpelijke maar juridisch onjuiste, veronderstelling dat de overheidsfunctionaris met wie hij contact heeft gehad bevoegd was om hem iets toe te zeggen of te bevestigen. Aan de andere kant de juridische werkelijkheid dat de toezegging onbevoegd was gedaan. 

Het bevoegde bestuursorgaan is bijna nooit bereikbaar voor vragen van de burger, terwijl het risico van een toezegging die onbevoegd is gedaan wel volledig voor rekening van de vertrouwende burger komt. 

Het verzoek om een conclusie

De hoogste bestuursrechters kunnen sinds 2013 in een zaak 'een conclusie' vragen. Een conclusie vragen houdt in dat de bestuursrechter om advies vraagt aan de Advocaat-Generaal. Uit de onderwerpen van de tot nu toe genomen conclusies blijkt dat het gaat om rechtsvragen met een zaakoverstijgend belang. 

De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ''Afdeling'') heeft Advocaat-Generaal Wattel in een zaak om een conclusie gevraagd over de wijze waarop het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht toegepast moet worden. Hieruit blijkt dat ook de Afdeling de wijze waarop het vertrouwensbeginsel toegepast werd onbevredigend vond. 

De conclusie van Staatsraad Advocaat-Generaal Wattel 

Op 20 maart 2019 heeft Staatsraad Advocaat-Generaal (A-G) Wattel een conclusie genomen over het vertrouwensbeginsel. Hij bepleit in zijn conclusie voor een verschuiving van het bestuursperspectief naar het burgerperspectief. De nadruk moet volgens de A-G vooral liggen op hoe een uitlating of gedraging bij een burger te goeder trouw overkomt. Niet op wat het bestuur met de uitlating of gedraging had bedoeld of wat er in de (beleids)regels staat. A-G Wattel stelt zich op het standpunt dat de juridische vereisten bijgesteld moeten worden. 

De A-G constateert drie 'knoppen' om aan te draaien; 

  1. Ten eerste moet de uitlating/gedraging waarop de burger zich beroept juridisch gekwalificeerd worden: is er sprake van een toezegging?
  2. Ten tweede moet beoordeeld worden of de uitlater van de toezegging daartoe bevoegd is en of diens schijn van bevoegdheid aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend.
  3. Tot slot moet er een afweging van de betrokken belangen plaatsvinden; te weten de belangen van de vetrouwende burger, derde belangen en het algemeen belang.

Om de verschuiving van het bestuursperspectief naar het burgerspectief te realiseren, stelt A-G Wattel voor om aan de eerste twee knoppen te draaien. Deze vormen namelijk doorgaans de onneembare barrière voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Bij de derde knop moet er getoetst worden of de toezegging ook daadwerkelijk nagekomen kan worden gelet op belangen van derden en het algemeen belang. Vooral belangen van derden kunnen ertoe leiden dat een toezegging alsnog niet nagekomen kan worden. 

De Afdeling kiest voor meer burgerperspectief!

De Afdeling heeft vervolgens in die zaak de conclusie van A-G Wattel overgenomen en daarmee haar koers gewijzigd. De Afdeling heeft de ''knoppen'' van A-G Wattel expliciet overgenomen in de vorm van stappen en geeft daar de volgende invulling aan.

Stap 1: degene die zicht beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat er sprake is van een uitlating dan wel een gedraging van een ambtenaar die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk heeft gewekt van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de wijze waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend.

Belangrijke aandachtspunten die de Afdeling geeft bij stap 1:

  • Een toezegging kan bestaan uit een mededeling of een gedraging (feitelijk handelen of nalaten).
  • Het dient te gaan om een concrete toezegging die is gericht op de specifieke situatie van de vertrouwende burger.
  • Verder dient in de uitlating een ''welbewuste standpuntbepaling'' over een ''uit te oefenen bevoegdheid'' besloten liggen.
  • De vertrouwende burger dient wel te goeder trouw te zijn. Dit houdt in ieder geval in dat de burger de overheid van alle benodigde informatie voorziet en geen relevante informatie verzwijgt. De vertrouwende burger is in ieder geval niet te goeder trouw als hij begreep of had moeten begrijpen dat de ambtenaar niet bevoegd was. Hierbij speelt de deskundigheid van de burger een grote rol. De vertrouwende burger heeft een onderzoeksplicht als hij reden heeft om aan de juistheid van de toezegging te twijfelen.

Stap 2: de toezegging dient aan het bevoegde bestuursorgaan toegerekend te kunnen worden. De Afdeling heeft deze stap al eerder versoepeld in de uitspraak over de Overbetuwse paardenbak . De Afdeling gaat nu nog een stapje verder en legt minder de nadruk op de precieze bevoegdheidsverdeling. Het gaat er nu vooral om of de betrokkene op goede gronden mocht aannemen dat degene die de toezegging heeft gedaan de opvatting van het bevoegde bestuursorgaan vertolkte. 

Belangrijke aandachtspunten die de Afdeling geeft bij stap 2:

  • Een toezegging van een wethouder op het terrein van zijn portefeuille kan aan het college worden toegerekend indien het voor de burger niet eenvoudig kenbaar was dat deze wethouder daartoe niet bevoegd is.
  • Een toezegging van een inspecteur bouw- en woningtoezicht en van een medewerker van de afdeling vergunningverlening of handhaving kan ook aan het bevoegde bestuursorgaan worden toegerekend als het een onderwerp betreft dat onder zijn werkgebied valt.
  • Algemene informatie en toezeggingen van medewerkers die in zijn algemeenheid enkel algemene informatie kunnen verstrekken, zoals een baliemedewerker, kunnen niet aan het bevoegde bestuursorgaan worden toegerekend. 

Stap 3: Als de voorgaande stappen succesvol zijn doorlopen dient er gekeken te worden of de toezegging ook daadwerkelijk nagekomen kan worden. Op dit punt komt de Afdeling onder verwijzing naar de bestaande rechtspraak tot de conclusie dat een toezegging alleen nagekomen kan worden als er geen zwaarder wegende belangen zijn die zich tegen nakoming kunnen verzetten. In het omgevingsrecht kan men aan het algemeen belang en de belangen van derden denken. De Afdeling merkt wel op dat het belang dat gediend is bij handhaving weliswaar zwaar weegt, maar niet doorslaggevend hoeft te zijn wanneer er geen concrete bedreigde belangen van enige betekenis aangewezen kunnen worden. Als er wel zwaarwegende belangen aan te wijzen zijn die zich verzetten tegen nakoming, moet het bestuursorgaan wel onderzoeken of de vertrouwende burger schade heeft geleden die voor vergoeding in aanmerking zou kunnen komen.

Recente ontwikkelingen 

Een toezegging onder voorbehoud kan gerechtvaardigd vertrouwen wekken

Uit een recente uitspraak van de Afdeling van 7 oktober 2020  blijkt dat een toezegging onder voorbehoud ook een gerechtvaardigd vertrouwen kan opleveren. In deze zaak komt de Afdeling tot de conclusie dat een brief van het college van burgemeester en wethouders inhoudende een reactie op het handhavingsverzoek kan worden aangemerkt als een toezegging. Het college van burgemeester en wethouders deelde in deze brief aan de zorginstelling mede dat het college bereid was om aan de zorginstelling een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen, tenzij nadien relevante feiten bekend zouden worden of zich nieuwe omstandigheden zouden voordoen. De Afdeling benadrukt dat een clausule over te vervullen voorwaarden afbreuk kan doen aan de hardheid van de toezegging, maar in het onderhavige geval acht de Afdeling de omstandigheid dat in dezelfde brief staat dat de zorginstelling voldoet aan de voorwaarden van doorslaggevend belang. Het voorbehoud dat is gemaakt (''voor zover het college bekend is'') maakt niet dat de zorginstelling aan die toezegging geen verwachtingen mocht ontlenen.

Relevantie voor de praktijk 

Deze uitspraak betekent dat een toezegging onder voorbehoud om een vergunning te verlenen gerechtvaardigd vertrouwen kan opwekken zodat het college niet zonder nieuwe feiten en omstandigheden de verlening kan weigeren. 

Tips voor de praktijk

De lat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel ligt weliswaar iets lager, maar de vertrouwende burger zal nog steeds aannemelijk moeten maken dat er een toezegging is gedaan. Een verschuiving van het bestuursperspectief naar het burgerperspectief komt pas aan de orde bij de tweede stap, dus als de vertrouwende burger eerst aannemelijk heeft gemaakt dat er een toezegging is gedaan. 

Om de kans op een geslaagd beroep te vergroten wil ik u onderstaande tips meegeven:

  • Zorg ervoor dat een aan u gedane toezegging op schrift wordt gesteld. Bij enkel mondelinge toezeggingen loopt u tegen bewijsproblemen aan.  
  • Ga niet uit van algemene toezeggingen en zorg er zoveel mogelijk voor dat de toezegging specifiek op uw situatie gericht is. Met andere woorden dient in de toezegging besloten te liggen hoe een bevoegdheid in uw concrete geval al dan niet zal worden uitgeoefend. 
  • Ga zoveel mogelijk na welke functie de desbetreffende ambtenaar binnen de gemeente vervult en of het, gelet op zijn functie, wel voor de hand ligt dat hij een toezegging over het desbetreffende onderwerp aan u doet. 


Is er aan u een toezegging gedaan en heeft u daar vragen over? Neem dan gerust contact met mij op.