Bij zaken doen leun je op onderling vertrouwen.
Vanaf het moment dat je de ander daadwerkelijk kent, is er vertrouwen en heb je aan een half woord genoeg. Pas als je de ander vertrouwt, ben je bereid de deal te sluiten.
U levert en ik betaal. Klaar. De volgende keer kom ik bij u terug, want ik weet dat u goede spullen levert.
Zo benaderen veel ondernemers ook de overheid. U leert de ambtenaar kennen, dat is een aardige kerel en u heeft een mooi plan. De ambtenaar is ook enthousiast en u gaat met elkaar aan de slag. Totdat het plotseling op bestuurlijke besluitvorming aankomt. Dan blijkt ineens dat de ambtenaar geen rekening heeft gehouden met de bestuurlijke verhoudingen de Gemeenteraad gaat dwarsliggen en er komt een gemeentelijk ‘nee’. Uw aanvraag wordt geweigerd.
Het is dan gemakkelijk roepen dat een beroep op het vertrouwensbeginsel moet worden gedaan. Maar zo makkelijk is dat niet, want het wordt in de rechtspraak maar zelden erkend. Meestal moet ik de cliënt dan ook uit de droom helpen. Hoe zit het dan wél met dat vertrouwensbeginsel?
Het vertrouwensbeginsel
Het vertrouwensbeginsel houdt in dat de overheid, bij het uitoefenen van bestuurlijke bevoegdheden toezeggingen die daarover aan de burger zijn gedaan zo enigszins mogelijk moet nakomen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zegt dat meestal zó:
Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
In de vakliteratuur wordt dit tekstblok bestudeerd en worden (ook op basis van andere uitspraken) de volgende eisen daaruit gedestilleerd:
- Het moet gaan om een concrete en ondubbelzinnige toezegging,
- die niet in strijd met de wet is,
- van een bevoegd orgaan van de overheid en
- de burger moet op basis van die toezegging investeringsbeslissingen hebben genomen.
Bespreking elementen
Een concrete en ondubbelzinnige toezegging
Maar al te vaak blijkt, als ik de cliënt ernstig bevraag over wat er nu precies is toegezegd, dat de ambtenaren of de wethouder het in het vage hebben gelaten. De cliënt heeft gehoord wat hij wilde horen, maar als je het nog eens nuchter terugleest, is de toezegging meestal helemaal niet zo concreet.
Niet in strijd met de wet
Het is eigenlijk best voor de hand liggend dat, als de toezegging in strijd met de wet is gedaan, u daar niet op mag vertrouwen. In zoverre heeft u ook een eigen verantwoordelijkheid.
Een bevoegde toezegging
Wat het vaakst misgaat, is dat de toezegging niet afkomstig is van een bevoegd orgaan van de overheid, maar van een ambtenaar. Of van een wethouder. En het is in marmer gehouwen jurisprudentie dat toezeggingen van medewerkers van de overheid, die niet zelfstandig het overheidsorgaan vormen, van nul en generlei waarde zijn. Dat geldt voor de ambtenaar, maar ook voor de wethouder. De wethouder is geen bestuursorgaan, het is het college van burgemeester en wethouders dat bestuursorgaan is. Wilt u een toezegging waar u wat mee kunt? Dan moet het zwart op wit, met een handtekening van secretaris en burgemeester en de tekst: ‘burgemeester en wethouders van …….’.
Investeringsvereiste / dispositie
Dan nog de investeringsbeslissing, die ook wel het ‘dispositievereiste’ wordt genoemd. Ik zie in de jurisprudentie niet heel consequent terug dat steeds wordt nagegaan of er een investering is gedaan op basis van het gewekte vertrouwen. Ook in het tekstblok hierboven ziet u dat niet staan. Het is in de meeste gevallen natuurlijk nogal wiedes dat, als je geen schade lijdt doordat burgemeester en wethouders hun toezegging niet gestand doen, je ook geen belang hebt dat de toezegging wordt nagekomen.
Wie van u is wel eens gaan praten met het college?
In de vakliteratuur heeft professor Damen uit Groningen zich gedurende enkele jaren professioneel boos gemaakt over het feit dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zo strak vasthoudt aan het vereiste van de bevoegdheid van degene die de toezegging doet. Dat zit zo:
Zaken doen met de gemeente betekent in het algemeen dat het bevoegde orgaan is: het college van burgemeester en wethouders. En daar doet men nu in het algemeen geen zaken mee: dat college vergadert immers meestal maar éénmaal per week – op dinsdag – en is voor de burger als bestuursorgaan nooit te spreken te krijgen. Wie van u is wel eens gaan praten met het college? U spreekt met de ambtenaar, of met de wethouder als u geluk heeft. Dat betekent dus ook dat het enkel praten met ambtenaar of wethouder weinig waarde heeft. U heeft er – in formele zin – niets aan. Staatsrechtelijk is dat te begrijpen, maar aan de burger is dat natuurlijk slecht uit te leggen: ‘maar de wethouder zei het zelf…!’
Jurisprudentie verandert: toezeggingen van ambtenaren toch voldoende?
Recent heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op 19 juli jl. echter een uitspraak gedaan die het vereiste van spreken-met-een-bevoegd-persoon lijkt te nuanceren. In die zaak ging het om handhavend optreden tegen een paardenbak die zonder vergunning was gebouwd. De burger werd op het gemeentehuis uitgenodigd. Hij kreeg van twee ambtenaren te horen dat voor de paardenbak (toch) géén vergunning nodig was en dat burgemeester en wethouders dus niet handhavend zouden optreden.
De Afdeling overweegt:
(Hieruit) blijkt dat in een op initiatief van het college gevoerd gesprek naar aanleiding van een mogelijke handhavingsactie door twee gemeentelijke ambtenaren aan [appellant], zonder dat een voorbehoud is gemaakt, is meegedeeld dat voor het hebben van een paardenbak geen vergunningplicht geldt en deze mededeling in een gespreksverslag is opgenomen. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de uitlatingen van [namen ambtenaren] aan het college kunnen worden toegerekend en dat deze bij [appellant] het gerechtvaardigd vertrouwen hebben gewekt dat het tegen de gerealiseerde paardenbak niet handhavend zou optreden.
Dat betekent dat de ambtenaren, die namens het college het gesprek voerden, een toezegging hebben gedaan. De burgemeester en wethouders mochten daar niet meer op terugkomen, omdat dat schending van het vertrouwensbeginsel zou opleveren.
Voorspelling
Bovenstaande zou een belangrijke nuance zijn op de strenge lijn die de Raad van State eerder aanhield. Die nuance zou ook kunnen blijken uit het vaste tekstblok dat in uitspraken over het vertrouwensbeginsel wordt gebruikt. In eerdere uitspraken zag ik het steeds zoals hierboven weergegeven, maar ik zie in een recentere uitspraak daaraan toegevoegd:
‘Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1946, kan hiervan ook sprake zijn indien deze toezeggingen zijn gedaan door een persoon waarvan de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat deze de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.’
Dat kan duiden op een nieuwe lijn, waarin iets meer ruimte lijkt te zijn voor het serieuze gesprek over een zaak met ambtenaren en waarop in het kader van het vertrouwensbeginsel een beroep kan worden gedaan. Het lijkt erop dat u iets sneller dan voorheen ervan mag uitgaan dat de uitlating van de ambtenaar als toezegging van het bevoegde bestuursorgaan geldt. Maar dat neemt niet weg dat als u een besluit wilt van de gemeentelijke overheid, een duidelijke brief van B. en W. beter is dan een toezegging van een ambtenaar.
Bij Van Veen advocaten houden we de jurisprudentie hierover scherp in het oog. Bel ons als u twijfelt.
Publicatiedatum: 2 november 2017
