Belangrijke uitspraak van het Hof heeft drastische gevolgen voor milieuzaken

Op 14 januari 2021 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: ‘Hof van Justitie’) geconcludeerd dat het niet indienen van een zienswijze door een belanghebbende in gevallen waarin het Verdrag van Aarhus van toepassing is, niet in de weg mag staan van de toegang tot de rechter (zaak C-826/18). Een zienswijze is een reactie die een belanghebbende (een natuurlijke of rechtspersoon) aan het bevoegd gezag kan sturen als reactie op een ontwerp-besluit. Verder moeten ook niet-belanghebbenden hun op grond van het nationale recht toegekende inspraakrechten uit het verdrag kunnen afdwingen bij de rechter.

Deze uitspraak heeft drastische gevolgen voor het Nederlandse bestuursprocesrecht, meer in het bijzonder op de toepassing van artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: 'Awb'). Uit artikel 6:13 Awb volgt namelijk dat een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijze heeft ingediend geen beroep bij de bestuursrechter kan instellen. In artikel 6:13 is een zogenaamde 'personenfuik' opgenomen: enkel belanghebbenden die een zienswijze hebben ingediend in de voorprocedure mogen vervolgens beroep instellen bij de bestuursrechter. Het Nederlandse bestuursprocesrecht is op dit onderdeel in strijd met het Europees recht.

In mijn blog zal ik ingaan op het arrest van het Hof van justitie en op de gevolgen van het arrest voor de praktijk.

Vragen over toegang tot rechter in milieuzaken

In 2018 heeft de rechtbank Limburg het Hof van Justitie een aantal prejudiciële vragen (vragen van een rechter aan een hoger gerecht) gesteld over de houdbaarheid van artikel 6:13 Awb met het oog op het verdrag van Aarhus.  Het verdrag van Aarhus bevat regels die gaan over de bescherming van het recht van personen op toegang tot informatie, inspraak in de besluitvorming en toegang tot de rechter in milieuzaken. Het verdrag is dus alleen van toepassing op milieuaangelegenheden.

Aanleiding: omgevingsvergunning varkenshouderij

In de zaak waarin de rechtbank Limburg de prejudiciële vragen heeft gesteld ging het over een door het college van burgemeester en wethouders van Echt-Susteren verleende omgevingsvergunning voor het uitbreiden en wijzigen van een bestaande varkenshouderij. Tegen deze omgevingsvergunning hebben verschillende appellanten (mensen die in hoger beroep gaan) beroep aangetekend bij de rechtbank Limburg. In de beroepsprocedure moet de rechtbank Limburg eerst beoordelen of de verschillende appellanten wel ontvankelijk zijn in hun beroep.

Wat betreft de eerste appellante, een dierenarts, komt de rechtbank na het toepassen van het Nederlandse bestuursprocesrecht tot de conclusie dat zij niet ontvankelijk is in haar beroep omdat zij niet als een belanghebbende in de zin van artikel 1:2 Awb kan worden gezien. Zij woont niet in de buurt van de te bouwen/ op te richten stal en wordt als gevolg hiervan niet rechtstreeks in haar belangen geraakt door het besluit. De rechtbank Limburg vraagt zich alleen af of deze uitkomst wel verenigbaar is met het Europees recht, meer in het bijzonder met het verdrag van Aarhus, omdat de dierenarts wel tot het ‘publiek’ (‘the public’) in de zin van het Verdrag van Aarhus behoort dat een zienswijze tegen het ontwerpbesluit kenbaar mocht maken.

Verder hebben ook Stichting Varkens in Nood en Stichting Dierenrecht en Stichting Leefbaar Buitengebied (gezamenlijk aangeduid als ‘Stichting Varkens in Nood’) beroep ingesteld tegen de verleende omgevingsvergunning. De stichting Varkens in Nood is wel aan te merken als een belanghebbende in de zin van de Awb, maar heeft nagelaten om een zienswijze in te dienen tegen de ontwerpvergunning in de besluitvormingsprocedure. Uit artikel 6:13 Awb blijkt dat een belanghebbende die geen zienswijze kenbaar heeft gemaakt ook geen beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Het gevolg hiervan is dat ook Stichting Varkens in Nood door de rechter, met toepassing van het Nederlandse bestuursprocesrecht, niet ontvankelijk dient te worden verklaard. De rechtbank Limburg vraagt zich ook hier af of artikel 6:13 Awb en de tot nu toe gevolgde jurisprudentielijn van de Afdeling op dit punt wel verenigbaar is met het Verdrag van Aarhus.

Vragen aan Europese Hof van Justitie

In dat kader heeft de rechtbank Limburg een zestal vragen aan het Europese Hof van Justitie voorgelegd. In de kern wilde de rechtbank inzichtelijk krijgen of:

1. Het beperken van de kring van beroepsgerechtigden tot alleen belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 Awb in overeenstemming is met het verdrag van Aarhus; en
2. Of het Verdrag van Aarhus zo moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationaalrechtelijke bepaling die de toegang tot de rechter afhankelijk stelt van het instellen van zienswijzen tegen (onderdelen van) het ontwerpbesluit.

Dit terwijl de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘Afdeling’) in 2015 zelf de conclusie had getrokken dat er geen sprake was van (mogelijke) strijdigheid van het Nederlandse bestuursprocesrecht met het Verdrag van Aarhus (https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RVS:2015:3703). Ondanks het eerdere oordeel van de Afdeling zag de rechtbank Limburg toch aanleiding om het Hof van Justitie rechtstreeks prejudiciële vragen te stellen. En niet zonder resultaat, want de opvatting van de Afdeling wordt door het arrest van het Hof van Justitie weerlegt.

Oordeel Hof van Justitie

Het oordeel van het Hof van Justitie is tweeledig.

1. Ten eerste komt tot de conclusie dat artikel 9 lid 2 van het Verdrag van Aarhus geen recht op beroep toekent aan het publiek (‘the public’) in het algemeen, maar slechts aan ‘the public concerned’ (oftewel belanghebbenden). Maar het Verdrag van Aarhus verzet zich er niet tegen dat op grond van het nationale recht van een lidstaat ruimere rechten op inspraak in het besluitvormingsproces worden toegekend. Met andere woorden mag een lidstaat dus inspraakrechten toekennen aan eenieder (dus ook niet belanghebbenden). Indien dit het geval is dan volgt er uit artikel 9 lid 3 dat ook deze niet-belanghebbenden die rechten ook moeten kunnen afdwingen bij de rechter. Het verdrag verzet zich er dus wel tegen dat niet-belanghebbenden vervolgens op geen enkele wijze toegang tot de rechter kunnen krijgen om zich te beroepen op de verleende inspraakrechten (r.o. 51-52).
2. Ten tweede moet het verdrag van Aarhus zo worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat de ontvankelijkheid van het betrokken publiek (belanghebbenden) afhankelijk wordt gesteld van hun deelname aan de voorbereidingsprocedure ook al is deze voorwaarde niet van toepassing wanneer het betrokken publiek rederlijkwijs niet kan worden verweten dat zij daar niet aan hebben deelgenomen (r.o. 69).