De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘’de Afdeling’’) heeft naar aanleiding van het ‘Varkens in Nood’- arrest (zie daarover mijn eerdere blog) een tweetal richtinggevende uitspraken gedaan.

In het ‘Varkens in Nood’-arrest heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: ‘’Hof’’) geoordeeld dat artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht op onderdelen in strijd is met het Verdrag van Aarhus.

Kort samengevat kwam het Hof tot de conclusie dat bij besluiten over milieu-aangelegenheden, de zogenaamde ‘Aarhus-besluiten, het vereiste dat belanghebbenden alleen beroep kunnen instellen bij de bestuursrechter in het geval zij ook deel hebben genomen aan de voorprocedure tegen het ontwerpbesluit in strijd is met het Verdrag van Aarhus. Verder oordeelde het Hof dat niet-belanghebbenden die wel een zienswijze hebben ingediend tegen het ontwerpbesluit in de voorprocedure vervolgens ook toegang tot de bestuursrechter moeten krijgen.

In de Nederlandse bestuursrechtpraktijk stond vast dat de conclusie van het Hof drastische gevolgen zou hebben voor de toegang tot de bestuursrechter. Tegelijkertijd was het niet helemaal duidelijk op welke personen en op welke bestuursrechtelijke besluiten deze regel toegepast kon worden. De Afdeling heeft in twee richtinggevende uitspraken een antwoord gegeven op deze vragen.

In dit blog zal ik de uitspraken van de Afdeling en de betekenis van deze uitspraken voor de praktijk bespreken.

De eerste richtinggevende uitspraak van de Afdeling

Op 14 april 2021 heeft de Afdeling geoordeeld dat een belanghebbende bij een bestemmingsplan, omgevingsvergunning of een natuurvergunning voorlopig niet eerst een zienswijze tegen het ontwerpbesluit hoeft in te dienen om zijn beroepsrecht veilig te stellen.

Wat was er in deze zaak aan de hand?

In deze zaak heeft de raad van de gemeente Almelo het bestemmingsplan ‘’Haghoek Rosarium Westeres’’ vastgesteld. Het nieuwe bestemmingsplan leidt voor een aantal inwoners tot wijzigingen waar zij het niet mee eens zijn. Deze inwoners stellen beroep in tegen de vaststelling van het bestemmingsplan.

De gemeenteraad is van mening dat het beroep van meerdere inwoners niet-ontvankelijk is omdat deze inwoners hebben nagelaten om in de voorprocedure een zienswijze tegen het ontwerpbestemmingsplan in te dienen. De inwoners zijn het hier niet mee eens en doen een beroep op de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie in het ‘Varkens in Nood’-arrest. De inwoners betogen dat uit deze uitspraak volgt dat de voorwaarde dat eerst een zienswijze naar voren moet worden gebracht in strijd is met artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus. Om deze reden dient artikel 6:13 van de Awb door de rechter buiten toepassing te worden gelaten.

Het oordeel van de Afdeling

De Afdeling volgt het argument van de inwoners en oordeelt dat uit het arrest van het Hof blijkt dat het recht van belanghebbenden om beroep in te stellen tegen ‘’Aarhus-besluiten’’ niet afhankelijk mag zijn van deelname aan de voorprocedure. De regel die in artikel 6:13 van de Awb is neergelegd en die inhoudt dat geen beroep kan worden ingesteld door een belanghebbende die verwijtbaar geen zienswijze tegen het ontwerpbesluit heeft ingediend, is dus in strijd met het Verdrag van Aarhus.

Omdat artikel 6:13 van de Awb niet in overeenstemming is met het Verdrag van Aarhus heeft de Afdeling besloten om in afwachting van een wijziging van de wet deze bepaling niet tegen te werpen aan de inwoners. De inwoners waren dus- ondanks dat zij geen deel hadden genomen in de voorprocedure door een zienswijze tegen het ontwerpbesluit naar voren te brengen- ontvankelijk in hun beroep.

Op welke besluiten is deze regel van toepassing?

De Afdeling merkt op dat het exacte toepassingsbereik van het Verdrag van Aarhus niet op voorhand vastgesteld kan worden. De Afdeling kiest omwille van de rechtsbescherming voor een ruimhartige uitleg van het verdrag en zal in alle gevallen waarin in omgevingsrechtelijke zaken de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure is toegepast, artikel 6:13 van de Awb niet tegenwerpen aan belanghebbenden die geen zienswijze hebben ingediend tegen het ontwerpbesluit.

De Afdeling verstaat onder omgevingsrechtelijke zaken: de zaken over besluiten die gebaseerd zijn op de volgende wetten:

• Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (wabo);
• Wet milieubeheer;
• Wet ruimtelijke ordening;
• Tracéwet;
• Wet geluidhinder;
• Wet natuurbescherming;
• Ontgrondingenwet;
• Waterwet;
• Wet bodembescherming;
• Wet luchtvaart;
• Mijnbouwwet;
• Kernenergiewet;
• Wet inzake de luchtverontreiniging;
• Wet bescherming Antarctica;
• en andere wetten en regelingen op het gebied van milieu en de ruimtelijke ordening.

Op welke personen is deze regel van toepassing?

In het Varkens in Nood-arrest ging het om een non-gouvernementele organisatie. De Afdeling geeft in deze zaak aan dat het oordeel van het Hof over de toegang tot de bestuursrechter niet alleen geldt voor non-gouvernementele organisaties, maar ook op belanghebbenden (natuurlijke personen en rechtspersonen). De Afdeling concludeert namelijk dat ‘’ in ieder geval het recht van belanghebbenden’’ om beroep in te stellen niet afhankelijk mag worden gesteld van deelname aan de voorprocedure.

De tweede richtinggevende uitspraak van de Afdeling

In een andere zaak heeft de Afdeling op 4 mei 2021 besloten dat ook niet-belanghebbenden die wel eerder een zienswijze hebben ingediend tegen bijvoorbeeld een ontwerpbestemmingsplan of een ontwerptracébesluit voorlopig beroep kunnen instellen tegen het definitief vastgestelde plan.

Wat speelde er in deze zaak?

In deze zaak heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hoogeveen aan Powerfield een omgevingsvergunning voor het realiseren van een zonnepark verleend. Tegen deze vergunning zijn door appellanten meerdere beroepen ingesteld. De rechtbank heeft 6 van de 28 beroepen niet-ontvankelijk verklaard. Deze appellanten stellen zich op het standpunt dat de rechtbank ten onrechte het beroep van diegenen die op meer dan 1.000 meter afstand van het projectgebied wonen of hun bedrijf hebben niet-ontvankelijk heeft verklaard. De rechtbank kwam tot de conclusie dat diegenen die op een afstand van meer 1.000 meter van het zonnepark woonden, niet aan te merken waren als belanghebbenden omdat zij vanwege de afstand niet aan te merken waren als belanghebbenden.

De Afdeling ziet in deze zaak aanleiding om de vraag of de appellanten ontvankelijk zijn te beoordelen in het licht van het Varkens in Nood-arrest. De appellanten hebben in deze zaak geen beroep gedaan op het Varkens in Nood-arrest. De Afdeling komt vervolgens tot de conclusie dat uit het Varkens in Nood-arrest volgt dat niet-belanghebbenden die op grond van een wettelijke bepaling op het gebied van milieurecht wel een zienswijzen naar voren mochten brengen tegen een ontwerpbesluit, vervolgens ook beroep moeten kunnen instellen tegen het definitieve besluit. Dat diegenen geen belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb zijn kan hen niet worden tegengeworpen.

Uit artikel 8:1 van de Awb blijkt namelijk dat enkel belanghebbenden beroep kunnen instellen bij de bestuursrechter. Ook in deze uitspraak benadrukt de Afdeling dat de wetgever aan zet is en op dit punt de wet moet wijzigen. Zolang er geen wetswijziging is doorgevoerd zal ook voor niet-belanghebbenden de mogelijkheid van beroep bij de bestuursrechter openstaan. Het omgevingsrecht biedt in artikel 3.12, vijfde lid van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht namelijk aan iedereen (dus ook niet-belanghebbenden) de mogelijkheid om een zienswijze in te dienen tegen een ontwerpbesluit. Diegenen die van deze mogelijkheid gebruik hebben gemaakt, moeten vervolgens ook beroep kunnen instellen bij de bestuursrechter tegen het definitieve besluit.

In deze zaak hadden alle appellanten een zienswijze ingediend tegen de ontwerpvergunning. Het beroep van deze niet-belanghebbenden werd ontvankelijk verklaard omdat zij op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht een zienswijze mochten indienen en van deze mogelijkheid gebruik hadden gemaakt.

Over welke aspecten mag de niet-belanghebbende klagen bij de bestuursrechter?

Uit het Varkens in Noord-arrest is niet eenduidig af te leiden waar de niet-belanghebbenden over mogen klagen bij de bestuursrechter. Het is dus niet duidelijk of de niet-belanghebbenden alleen beroepsgronden die gaan over de procedure naar voren mogen brengen, of dat zij ook inhoudelijke beroepsgronden mogen aanvoeren.

De Afdeling komt op dit punt tot de conclusie dat een te beperkte uitleg niet in overeenstemming is met de achtergrond van het oordeel van het Hof. Verder is het ook niet altijd mogelijk om een onderscheid te maken tussen bezwaren die gaan over de procedure en bezwaren die gaan over de inhoud van het besluit. Gelet hierop concludeert de Afdeling dat de niet-belanghebbenden -die eerder een zienswijze hebben ingediend- in de beroepsfase bij de bestuursrechter nu ook beroepsgronden over de procedure én over de inhoud van het besluit mogen indienen.